Referendum o predčasných voľbách a limity demokracie na Slovensku

Zásadnou témou roku 2021 sa na Slovensku stala otázka referenda o predčasných voľbách. Keďže rozhorčenie verejnosti z vládnych excesov je naozaj veľké, organizátori petície za referendum rýchlo nazbierali dostatok podpisov a to aj napriek pandemickým obmedzeniam

Prezidentka SR sa následne v tejto veci obrátila na Ústavný súd SR (ÚS SR) s otázkou o ústavnosti referenda. Ústavnosť referenda je vážna téma, avšak pri referende ide aj o zásadnejšiu otázku obnovy demokracie a právneho štátu na Slovensku. Rozhodovacia činnosť ÚS SR sa totiž nedotkne len toho, či sa skráti volebné obdobie, ale aj toho, aká bude demokratická legitimita slovenského ústavného poriadku v budúcnosti.

V nasledujúcom texte sa budem venovať týmto témam:

Zastupiteľská demokracia nefunguje

Ignorovanie vôle väčšiny

Argumenty proti referendu

Volebné právo ako základné právo

Referendum ako ústavná brzda?

Zastupiteľská demokracia nefunguje

V čl. 1 ods. 1 ústavy sa píše „Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát.“ Treba sa však pýtať nakoľko to platí v realite.  Súčasná forma vlády totiž nie je demokratická, ale oligarchická a heslá o demokracii v ústave na tom veľa nezmenia (pozri TU). Oligarchická forma vlády sa vytvorila pod maskou demokratických volieb. Všetky zásadné rozhodnutia sa tvoria oligarchicky, po dohodách medzi veľkými ekonomickými skupinami, oligarchickými politickými stranami a príp. aj zahraničnými subjektami. Politické strany sa správajú skôr ako obchodné spoločnosti svojich majiteľov než ako reprezentanti občanov. Kvôli oligarchickej realite vzletné ústavné frázy o demokracii už na slovenských občanov nezaberajú. A nefunguje tu ani zastupiteľský princíp, ktorým odporcovia referenda často argumentujú. Politické strany pred voľbami veľkoryso rozdávajú predvolebné sľuby, vďaka čomu získavajú hlasy vo voľbách, hneď po hlasovaní občanov však na sľuby zabúdajú. Žiaľ, takto sa správali v podstate všetky vlády od vzniku samostatnej SR. Dôkaz tohto javu poskytli aj parlamentné voľby roku 2020. Príkladov, ako víťazná strana OĽANO porušila predvolebné sľuby, je naozaj veľa, vrcholom všetkého bol predvolebný sľub o „transparentnom a otvorenom vládnutí“.

Problém so „zastupiteľskou demokraciou“ spočíva aj v tom, že občania si pri voľbách vyberajú iba podľa vedúcich osobností konkrétnej kandidátskej listiny, v NR SR však väčšinu tvoria menej známi poslanci z nižších miest kandidátnych listín, o ktorých väčšina voličov nič nevie. Občania majú pred voľbami len malú šancu spoznať väčšinu svojich zástupcov z konkrétnych kandidátskych listín. Aj do televíznych diskusií chodia stále tí istí, na bildboardoch sú stále tí istí… Pritom práve menej známi politici môžu zohrať rozhodujúcu úlohu pri tvorbe konkrétnych rozhodnutí a často môžu byť aj dôvodom na povolebnú zmenu politiky danej strany. Vďaka tzv. voľnému mandátu ich ani predseda strany nedokáže zastaviť, ak sa rozhodnú porušiť predvolebné sľuby dané stranou a nereprezentovať idey, kvôli ktorým boli zvolení. Tento problém by sa úplne nepodarilo odstrániť ani v prípade, ak by sa vytvoril väčšinový volebný systém, pretože voliči sa i v danom systéme budú rozhodovať najmä podľa výrokov a sľubov lídrov politických strán.

Ignorovanie vôle väčšiny

 Vo všeobecnosti možno konštatovať, že vládnuci politici v SR referendum nepotrebujú, pretože o sporných otázkach môžu rozhodnúť zákonom v NR SR (niekedy ústavným zákonom). Referendum ako ústavný inštitút je pre nich nepríjemnou prekážkou pri koncentrácii moci – nechcú sa o moc deliť s občanmi. Väčšina z politikov čaro referenda objaví, až sa stanú opozičnými politikmi, ako v prípade strán Smer SD a Hlas SD. Situácia sa však v poslednom čase zmenila, lebo Ústavný súd SR už nemôže posudzovať ani len súlad ústavných zákonov s tzv. materiálnym jadrom ústavy, čiže má veľmi obmedzenú možnosť zastaviť vládnu moc s 90 a viac poslancami. Vďaka tomu narástol význam referenda ako najdôležitejšej ústavnej brzdy proti zneužívaniu moci vládnou koalíciou.

 Dlhodobo najväčším problémom referenda v SR je to, že ho je jednoduché znefunkčniť: asi tretina voličov (často viac) sa na žiadnom referende alebo voľbách nezúčastňuje a preto  stačí od účasti odhovoriť len menšiu časť zostávajúcich voličov. Táto možnosť doteraz viedla k tomu, že sa opakovane podarilo zmariť vôľu väčšiny. Jediné platné referendum nastalo, keď sa hlasovalo o vstupe do EÚ (účasť 51,99%). To však bola otázka, na ktorej existovala zhoda parlamentnej koalície i opozície (okrem KSS), mala podporu v médiách a aj v rámci širokej verejnosti – čiže úspešné bolo len referendum, ktorého úspech si želali vládnuci. Keďže však väčšina doterajších referend vládnucim skupinám nevyhovovala, označili ich za „vyhodené peniaze“ a vyzvali svojich voličov, aby sa nezúčastnili. Kvôli tomu nebolo platné ani referendum o zákaze privatizácie strategických podnikov z roku 1998, na ktorom sa zúčastnilo až 44% voličov, pričom vyše 90% z nich hlasovalo proti privatizácii. Je paradoxné, že na platnosť výsledkov volieb do Európskeho parlamentu stačila v roku 2014 účasť 13% a v roku 2019 iba 20%.

 Z hľadiska demokracie je najväčšou výzvou pre SR do budúcna zmeniť trvalú neochotu vládnucich zohľadňovať vôľu väčšiny. Poslanci pred voľbami síce predstierajú, že sú zástupcami voličov, po voľbách však ich názor ignorujú. V posledných 30 rokoch to platí pre takmer všetky zásadné otázky – od tzv. nepopulárnych reforiem až po účasť na vojenských operáciách v zahraničí. Pritom pripraviť úspešné referendum je na Slovensku nesmierne ťažké a sú stanovené prísnejšie kritériá než pre voľby. Keby bola podobným spôsobom potrebná nadpolovičná väčšina aj pre platnosť volieb, len máloktoré z nich by boli platné. Stačilo by, aby neprišli voliči opozície… V roku 2021 je však rozhorčenie verejnosti väčšie než obvyklé a existuje reálna šanca, že sa nadpolovičná väčšina dosiahne i bez účasti podporovateľov vlády. Práve preto sa hľadajú formálne dôvody na nekonanie referenda.

Argumenty proti referendu

Veľkou výzvou pri referende je aj snaha niektorých subjektov nájsť formálne výhrady proti referendu o predčasných voľbách. Častým argumentom je, že podľa ústavy nemožno vyvodiť povinnosť poslanca NR SR prispieť hlasovaním k tomu, aby sa návrh prijatý v referende pretvoril do adekvátnej podoby textu právneho predpisu (PL ÚS 24/2014 zo dňa 28. októbra 2014). To samotné však nie je prekážkou pre konanie referenda, ide o problém konania poslancov NR SR. Ako obvyklý protiargument tiež možno uviesť, že poslanci sa zložením sľubu zaviazali pracovať tak, aby sa ústava a ostatné zákony uvádzali do života. A keďže ústava dovoľuje občanom rozhodnúť o dôležitej otázke verejného záujmu v platnom referende, je povinnosťou poslancov uviesť ústavu v tejto časti do života. Vážnym problémom ústavného systému je i to, že nezakotvuje presné riešenie prípadu, ak by NR SR nerešpektovala výsledky platného referenda.

 Niekedy sa spomína aj nález Ústavného súdu ČR (Pl.ÚS 27/09 z 10. septembra 2009), ktorý rozhodol, že ústavným zákonom nemožno skrátiť volebné obdobie Poslaneckej snemovne Parlamentu (PSP ČR). To je však ťažko použiteľné v SR, pretože českí ústavní sudcovia argumentovali tzv. materiálnym jadrom ústavy. Možnosť posudzovať „materiálne jadro“ ústavy však slovenskí poslanci v roku 2020 ústavným sudcom odňali. Navyše, pri rozhodovaní Ústavného súdu ČR bolo zvláštne aj to, že ústavnými sudcami boli niektorí bývalí politici, ktorí v roku 1998 hlasovali za skrátenie volebného obdobia PSP ČR.

 Niektorí autori sa pokúsili uviesť širšie spektrum dôvodov proti referendu. Odmietnuť treba najmä tvrdenia o tom, že by v čl. 2 ods. 2 existovala nejaká „vylučujúca disjunkcia“ – buď priamy výkon moci občanmi alebo cez volených zástupcov. Keďže o mnohých otázkach, ktoré upravujú aj zákony, sa už referendá konali, je zrejmé, že neplatí vylučujúca disjunkcia. Rovnako problematické je tvrdenie, že referendom nemožno ukladať povinnosti. Návrhy prijaté v referende vyhlási NR SR podľa čl. 98 ústavy rovnako ako zákon. Referendum je súčasť Zákonodarnej moci (piata hlava ústavy). Navyše,  vzhľadom na ustanovenie čl. 2 a 13 ústavy treba uvažovať o pojme zákon v materiálnom a formálnom zmysle.

Volebné právo ako základné právo

 Najčastejším argumentom proti referendu je tvrdenie, že  predmetom referenda nemôžu byť základné práva a slobody (čl. 93 ústavy) a volebné právo je základným právom podľa čl. 30 ústavy. Otázkou ale zostáva, či predmetom referenda je naozaj volebné právo alebo dĺžka volebného obdobia NR SR. I pri minulých či budúcich otázkach v referende by sa dal vždy nájsť nejaký vzťah k základným právam a pri troche interpretačnej flexibility by sa tak dalo znefunkčniť každé referendum. Referendá rokov 1994 (pôvod finančných prostriedkov) a 1998 (privatizácia strategických podnikov) sa dali odmietnuť kvôli vlastníckemu právu, referendá rokov 2000 a 2004 (predčasné voľby) kvôli volebnému právu, referendum 2017 (referendum o rodine) kvôli viacerým sociálnym právam, referendum roku 2010 od vlastníckeho až po volebné právo, atď.

Veľmi zaujímavá je aj otázka, prečo v rokoch 2000 a 2004 nebol s referendom o predčasných voľbách problém a v súčasnosti sa hľadajú dôvody, aby sa nekonalo. Odpoveď je pomerne jednoduchá: v tom období neexistovala reálna šanca, že na referendum príde nadpolovičná väčšina oprávnených voličov – účasť bola 20% (2000), resp. 36% (2004). Súčasná situácia sa od daných období líši. Vládna moc sa stala extrémne nepopulárnou, za čo môže nielen pandémia, ale aj nekompetentnosť vlády a vytváranie prvkov policajného štátu. Nespokojnosť verejnosti je už tak veľká, že výsledkom referenda by reálne mohla byť nadpolovičná účasť na hlasovaní. Práve preto sa téma ústavnosti podobného referenda otvorila v roku 2021 a nie v roku 2000 alebo 2004.

 Analógia by sa dala urobiť aj s predošlým skrátením volebného obdobia, či už ide o roky 1994, 2006 alebo 2012, Národná rada SR si volebné obdobie skrátila na základe dohôd vládnucich politikov, ktorí v tomto kroku videli výhodu pre seba. A nikomu nevadilo, že časť poslancov so skrátením volebného obdobia nesúhlasí. Treba tým poslancom doplatiť funkčnú odmenu? Podobne problematický je však aj argument o rozpore s ústavou kvôli pasívnemu volebnému právu poslanca. Volebné právo nemôže znamenať výkon funkcie nutne na štyri roky, ale len právo byť zvolený ako zástupca občanov. Ak by sa volebné právo stotožnilo s výkonom funkcie na konkrétne obdobie, vznikol by problém s rovnosťou v právach: prečo nemajú všetci verejní funkcionári rovnako dlhé volebné obdobie? A prečo majú stratiť funkciu poslanci odsúdení za úmyselný trestný čin (čl. 81a ústavy)? Veď odsúdením nestrácajú základné práva. Podobne absurdne by však mohla znieť aj otázka, či niečo podobné nemá platiť napr. pri práve na prácu podľa čl. 35 ústavy. Ak sa uzavrie pracovný pomer na dobu neurčitú, je azda skončenie pracovného pomeru porušením daného základného práva? Právo jednotlivca však treba chápať ako možnosť, nie ako nevyhnutnosť.

 Principiálna otázka do budúcna by však mala znieť, prečo základné práva nemôžu byť predmetom referenda, hoci predmetom rozhodovania NR SR áno. Prípadné odstraňovanie základných práv cez referendum je neprijateľné, avšak poslanci predstavujú z hľadiska základných práv ešte väčšie riziko než väčšina v referende. Ani oni nie sú imúnni proti populizmu, navyše milióny občanov nemožno tak ľahko skorumpovať ako práve ich. Poslanci majú i menšiu demokratickú legitimitu pri obmedzovaní základných práv, keďže mnohé z ich zákonov obmedzujúcich práva nezískali podporu väčšiny a pred voľbami sa o nich ani nehovorilo. Naopak, všetky rozhodnutia v referende takúto legitimitu majú.

Referendum ako ústavná brzda?Brzdy proti zneužívaniu moci?

Aj ústavní sudcovia by si mohli uvedomiť, že zostávajúcou ústavnou brzdou proti svojvôli 90 poslancov je priamy výkon moci občanmi. V lepšom prípade by išlo o referendum, v horšom o využitie práva na odpor. Odmietnuť priamy výkon moci občanmi nie je pre politikov také jednoduché ako odmietnuť teóriu materiálneho jadra ústavy. Znemožnenie referenda sa dá oveľa ťažšie obhájiť, ak chce vláda zachovať aspoň zdanie demokratických inštitútov v SR. A keďže aj legitimita vládnej moci stojí aspoň formálne na prenose moci od voličov, nemožno priamy výkon moci občanmi len tak ignorovať. Keďže vládna moc zjavne nekoná ako nástroj vôle občanov, znižuje svoju demokratickú legitimitu a priamy výkon moci občanmi sa stáva čoraz potrebnejším. V súvislosti s čl. 2 ústavy treba dodať, že poslanci prijímajú stovky zákonov a veľmi často aj také, na ktoré nedostali mandát vo voľbách. To všetko na základe jediného hlasovacieho aktu občanov, v podstate rovnakého, aký robia občania pre jednu konkrétnu otázku v referende.

Netreba zabúdať ani na ustanovenie v preambule ústavy o tom, že my občania sme sa uzniesli na tejto ústave. Ide o vážnu formuláciu, ktorá poukazuje na charakter ústavného dokumentu ako „spoločenskej zmluvy“ a ani taká zmluva nemusí byť nevypovedateľná. Poslanci ani ústavní sudcovia nie sú suverénnymi pánmi nad občanmi, naopak, občania sú suverénom nad politikmi. Nuž a pokiaľ by chcel nejaký politik tento pomer obrátiť, tak občania majú právo na odpor. Čl. 32 ústavy hovorí o odpore občanov v prípade, keď by niekto odstraňoval demokratický poriadok základných ľudských práv a slobôd, zaručených touto ústavou. Súčasné zneužívanie moci môže takýto charakter ľahko nadobudnúť. Na Slovensku majú mnohí občania pocit, že vládna moc odstraňuje demokratický poriadok základných ľudských práv a slobôd. Niektoré vládne obmedzenia sa dajú vysvetliť pandémiou, avšak aj po zrušení núdzového stavu prišlo k alarmujúcim odhaleniam, najmä v súvislosti so zneužívaním trestného práva. Žiaľ, vládnu moc s ústavnou väčšinou však dnes nedokáže zastaviť ani ÚS SR a preto sa občania pokúšajú využiť zákonné prostriedky, ako dosiahnuť zmenu tohto stavu. Petícia za referendum je jedným z týchto zákonných prostriedkov.

Ak však budú občania cítiť, že zákonné prostriedky nepomáhajú a činnosť ústavných orgánov je znemožnená, mohlo by to viesť i k legitímnemu ozbrojenému povstaniu práve na základe čl. 32 ústavy. Ústavné orgány by preto mali dať občanom najavo, že ich vnímajú ako zdroj moci a ako nositeľov neodňateľných práv – mali by to urobiť tu a teraz. Môže totiž prísť i obdobie, keď už ani ÚS SR nedokáže zastaviť rútiacu sa vlnu hnevu verejnosti.  Súčasní ústavní sudcovia by si tiež mali uvedomiť, že za niekoľko rokov budú aj oni hodnotení za to, čo sa v krajine stalo. Budúce generácie nebudú roky 2020 a 2021 hodnotiť vôbec pozitívne a ostrá kritika postihne zrejme oveľa dlhšiu éru našich najnovších dejín. Na bezobsažné ústavné formulácie o SR ako o demokratickom a právnom štáte sa bude pozerať s rovnakou skepsou, s akou sa my dnes pozeráme na „ľudovú demokraciu“ či „socialistickú zákonnosť“ v minulosti. Určite sa však bude brať do úvahy, či sa našiel orgán, napr. ústavný súd, ktorý by chcel pojmu demokracia vrátiť reálny obsah.

Branislav Fábry

hlavné správy